加快高校二级教代会建设的思考
淮北煤炭师范学院 查道中
摘 要： 随着高等学校办学规模的不断扩大，各高校逐步实行了二级学院制管理体制改革，各学院逐渐成为相对独立的办学实体，自主权增大。学院的改革、建设与发展和教职工的切身利益密切相关，教职工也有积极参与学院的民主管理、民主决策的愿望。二级教代会制度正好满足了这种管理上的需求，成为院领导了解院情、民意，教职工参与学院管理、决策的平台。但是，在二级教代会的建设过程中，还存在着一些不容忽视的问题，亟待加以研究和解决。
关键词： 二级教代会 基层民主政治建设 和谐校园
近年来，在国家民主政治建设更为关注的时代背景下，在高校内部管理体制改革，用人制度改革不断深化的客观形势下，高校教代会制度建设呈现出与时俱进的新指向高校二级教代会制度正以蓬勃之势，规范开展。这是高校教代会建设的拓展和创新。二级教代会制度的建立，使学校教职工代表大会制度得到进一步延伸、完善和加强，推进了学校民主政治建设的进程，促进了学校二级学院的改革和发展。但是，在二级教代会的建设过程中，还存在着一些不容忽视的问题，亟待加以研究和解决。为保证我院管理体制改革顺利进行，为了加强民主政治建设，构建和谐校园，应尽快大力推进院（系）部、直属单位二级教代会建设。
一、建立和完善二级教代会制度重要性和必要性
《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”《中华人民共和国教师法》有关教师的权利中也规定：“对学校教育、教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”由此可见，学校教代会制度是得到法律确认的，受法律保护的。
同时，随着高校的扩招和内部管理体制改革的深化，学校下属学院人员编制和管理权限不断加大，有了不同程度的人、财、物和办学自主管理权。在此情况下，学校教代会制度已经不能适应基层单位改革发展的需要，相应的二级民主管理制度便呼之欲出。可以说，作为二级学院民主管理的基本形式，二级教代会的建立是加强和改进学校民主管理工作的客观需要，是教职工参与本学院事务，行使民主权利的基本渠道，是贯彻落实全心全意依靠教职工办学指导方针的重要措施，同时也是推进学院科学管理、民主决策，促进二级学院改革和发展的题中应有之义。
在新的历史时期，要进一步推进和完善二级教代会建设，首先要深化新形势下对二级教职工代表大会制度的认识。
（一）坚持和完善二级教代会制度，是深化高校基层民主政治建设的需要。党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主是我们党始终不渝的奋斗目标。”“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展民主政治的基础性工程重点推进。”教职工是高校的主体和主人，在高校实行以教代会为基本形式的学校民主管理，是社会主义民主政治建设在高校的具体体现，是教职工实现有序政治参与的最有效、最广泛的途径，是发展社会主义民主政治的基础性工程和重点。高校教职工文化素质高，民主意识强，具有较好的民主政治建设的基础。10多年的高校二级教代会实践也证明，通过二级教代会的实施，可以保证广大教职工实施民主决策、民主管理、民主监督的权利，保障广大教职工的知情权、参与权、表达权和监督权；通过教职工代表大会的方式，可以把党的方针政策、依法治校的要求和群众的意愿有机地结合起来，转化为广大教职工的民主决策，把学校发展的长期目标、行政的主张和教职工的切身利益有机地结合起来，转化为教职工的自觉行动。
（二）坚持和完善二级教代会制度，是构建和谐校园的需要。党的十七报告指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。科学发展与社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”建设和谐校园不仅是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是促进学校教育事业全面协调可持续发展的现实需要，是实现校园安定有序的现实需要。校园和谐，首先是人际关系的和谐，能够“和而不同”，既能使各种意见和声音得到充分表达，又能遵循民主的原则得以集中。社会的发展造成了高校思想观念的多元化和群体利益的多元化，各种思想认识需要统一，各种利益矛盾需要协调。高校人才荟萃，思想活跃，教职员工有着较强的民主意识和维权意识。构建和谐校园必须建立一种机制，能倾听各个利益群体以及不同个体的意见和诉求，协调、均衡各方的利益，通过民主讨论、民主协商的形式，形成统一的意志和凝聚力，实现共同的利益和目标。二级教代会具有广泛的参与性、代表性，为教职工搭建了参政议政、畅所欲言、发表不同见解的平台，对于学院的发展、年度的工作等通过审议讨论，对诸如津贴分配、岗位考核、职务竞聘等关乎教职工切身利益的规章制度交由教职工讨论、审议，有利于提前发现问题，化解矛盾，达成共识，在学院内营造更好的民主氛围，不断促进单位的和谐，从而实现和谐校园与社会和谐的目标。
（三）坚持和完善二级教代会制度，是推动高校科学发展的需要。目前高等教育实现了历史性的跨越，高等教育已进入大众化阶段，高等教育发展的重点是从外延的扩展转移到内涵的提高，努力提高高等教育质量，培养高素质的创新人才。如果说，外延的扩大主要是靠外部的投入，那么提高质量则更多地是要依靠内部的努力。要转变办学理念，转换育人模式，改革管理体制，关键是要提高教职工队伍的素质，关键是要调动教职工队伍的积极性。教职工是学校的主人，是办学的主体。学校的教学、科研、管理等各项工作，要靠广大教职工去完成，学校的改革、建设和发展离不开广大教职工的积极参与。全心全意依靠教职工办学，需要有统一思想、凝聚力量的载体。通过二级教代会，可以依靠教职工的集体智慧，集思广益，进行科学决策和科学管理；可以充分发挥教职工的聪明才智和创造精神，高质量地完成教学、科研和人才培养任务；可以充分调动和保护教职工的办学积极性，团结一致去实现学院发展目标。
二、目前高校二级教代会建设存在的问题
一是思想认识不到位。一些学院领导对二级教代会工作重视不够，有的学院领导把二级教代会工作当成工会的一项普通工作，没有从学院建设发展的高度给予充分的重视与支持；有的学院领导认为，各个学院都有一套比较完备的议事制度，大事有党政联席会、院务会议，尤其是院务会议，吸收了各组织、各部门负责人参加，没必要再另开一个教代会，既耗时又费力；有的则认为，各学院教职工不是很多，一般的工作通报都是在全员会议上进行，学院的工作在会上一讲，所有人都知道了，搞个教代会实在无此必要；也有的认为，学校有教代会了，再召开学院教代会不过是搞形式，走过场，不会取得什么实质效果等等。这些否定二级教代会工作或带有明显功利主义的思想与偏见，是导致二级教代会工作进展缓慢的根本原因。
二是工会组织作用发挥不够。工会组织是教代会的工作机构，在推进二级教代会工作中，校工会起着不可替代的重要作用。但是，受制于种种原因，校工会在切实解决一些学院领导思想认识方面的工作往往做得不够。在学院领导对教代会工作一拖再拖的情况下，校工会除一再督促之外，办法也不是很多；而在二级教代会工作的开展上，也是督促多检查少，缺乏认真细致的调查与研究。就学院分工会来讲，由于长期以来分工会工作的福利性质，分工会工作向来不为学院领导所看重，导致工会干部地位不高，有些学院工会主席甚至不是院务委员会委员，这样就造成分工会影响力不大，号召力不强，分工会难以承担二级教代会主要推动者和组织者的责任。有的分工会主席因在推进这项工作过程中碰到了一些困难，就产生了畏难情绪。上述情况都不同程度地影响了工会组织在推进二级教代会方面的作用发挥。
三是职权履行难以全面落实。二级教代会职权的规定一般都是套用学校教代会职权的规定。许多省市教育工会都出台了关于高等学校二级教代会的文件，对于推进及规范二级教代会工作起到了积极的指导作用。但是在实际工作中，教代会的四项职权（审议建议权、讨论通过权、审议决定权、评议监督权）很难得到全面落实。就我校来看，在四项职权的落实上，第一项、第二项落实得比较好，代表们能认真地听取和审议院长工作报告，充分地讨论和通过学院制定的各项规章制度。至于第三项权利即讨论决定教职工生活福利事项则落实力度不是很大，有点财力的学院多是把财务运行状况向代表作通报，教职工生活福利的决定权并没有交付教代会。至于监督评议权，由于受大环境影响和诸多政策的限制，对学院领导干部的民主评议工作都是在组织部门的年终评议工作中进行，还没有一个学院在教代会上开展此项工作。
三、坚持和完善二级教代会制度需要我们积极探索创新
经过十几年的实践，我国高校二级教代会已形成了一整套较为完备的组织制度和工作程序，为广大教职工参与学校民主管理提供了制度保障，也为不断完善二级教代会建设提供了经验，应该说，二级教代会建设是成熟的、健康的。同时我们又必须适应经济社会发展要求，适应高校改革发展的需求、特别是院（系）的实际需求，适应教职工群众民主参与的新要求和新期待，对二级教代会的职权、组织制度、工作制度进行认真总结和研究，积极探索创新，使二级教代会建设在继承中发展，在实践中完善。
（一）进一步提高二级教代会建制率，努力实现二级教代会的全覆盖。一是实行二级管理的高校，都要按照有关文件规定建立二级教代会制度。二是已经全面建立二级教代会制度的高校，要在巩固和完善教代会制度的同时，把重点放到提高二级教代会工作实效上来。三是已在部分学院（系）建立了二级教代会制度的高校，重点要抓好全面推进，先在程序上保证，再在内容上拓展。尚未建立二级教代会制度的高校，要把重点放在开好学校教代会上，也可先在一些二级单位开展试点，待实行二级管理后再全面推开。
（二）进一步推动教代会职权的落实。落实职权是二级教代会建设的核心。要切实做到有关学院（系）发展、建设和改革等重大问题，提交二级教代会讨论审议，让教职工代表充分发表意见。凡涉及教职工切身利益的改革方案、规章制度等，提交二级教代会审议通过后，由行政颁布实施。要充分利用二级教代会这个有效载体，推进院务公开，让权利在阳光下操作。民主评议干部是新形势下高校领导全心全意依靠教职工办好学校的具体举措，是推进政治文明建设、扩大基层民主和加强领导班子建设的要求，是加强对领导班子及其成员监督的有效形式，二级教代会要在党组织的指导下逐步推进。
调查显示，由于各高校二级管理授权内容、方式方法不尽一致，二级教代会的建设进程参差不齐，因此在教代会职权设置上也有差别。在教代会职权的设置上，我们既要坚持包括知情权、参与权、表达权、监督权在内的这些基本职权，具体讲是审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权；又要充分考虑我省高校在发展水平、规模大小、学院（系）的管理权限、组织形式、举办者身份等方面的不同情况，还要充分考虑不同教职工群体对民主管理的不同诉求和愿望，在具体职权、审议形式上，体现多样性和灵活性，不搞一刀切。
（三）进一步完善教代会的组织制度、工作制度及运作程序。一是完善教代会的代表制度，使教代会代表真正具有代表性，代表结构要体现群众性和广泛性，要有不同利益群体的代表，青年教职工要占一定比例。二是完善教职工代表的选举办法，推广无记名选举代表的办法，增强教代会代表的责任意识和代表意识。三是改进教代会表决制度，对学院（系）重要的规章制度、涉及教职工切身利益的重大问题要逐步实行票决制，尊重教职工的民主权利，使教职工代表能够充分表达自己的意愿。四是不断健全和规范教代会的操作程序，在重大事项审议、提案征集、议案处理、决议落实等方面制定切实可行的操作程序和办法，避免教代会工作随意性。五是教代会要坚持按时换届，定期召开，每年至少召开一次。六是要探索教代会闭会期间发挥教代会代表作用的方式。
（四）处理好教代会与学校其他民主管理形式的关系。十七大明确提出“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，又指出“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”。教代会是校院两级民主管理的基本形式，它与其他民主管理形式互相补充、相辅相成，共同构成学校民主管理的制度体系。在高校推进民主建设，首先要推进党内民主建设，以党内民主建设带动校园民主建设。其次可以考虑以教代会为平台和载体，将其他民主管理形式纳入教代会的制度框架和活动范围内。比如，已有很多高校和高校二级单位将校（院）务公开的内容纳入了教代会知情权、监督权的范围，既能使校（院）务公开制度化、机制化，又强化了教代会民主管理、民主监督的职能。再次教代会作为一种民主制度，应与其它管理形式互相补充、相得益彰。如不少学校建立了教授委员会、学术委员会和各种学术团体，可以更好地发挥学术民主、发挥教授治学的作用。学院内的各个民主党派和各种咨询组织可以发挥其在参政议政方面的作用。
四、加强二级教代会建设的对策措施
（一）加强领导，全面推进二级教代会建设的健康发展
各高校党委要把教代会工作摆到重要议事日程，列入年度工作计划，每年至少专题研究一次教代会工作，注意研究教代会建设中出现的新情况、新问题，正确把握教代会制度建设的方向。首先要开好校级教代会，在此基础上要重视二级教代会制度建设问题，把二级教代会工作纳入依法治校的轨道。学校行政要尊重和支持学校教代会和二级教代会行使民主管理和民主监督的职权，支持教代会依法行使职权，依法维护教职工合法权益，主动为学校教代会和二级教代会创造必要条件。校工会要在学校党委和上级教育工会领导下，全面推进二级教代会建设。帮助分工会建立二级教代会制度，指导二级教代会执行好有关规范；要把二级教代会讨论的议题引导到围绕学校和学院（系）的中心工作及改革发展上来；要认真研究及时处理二级教代会工作过程中遇到的新情况、新问题，不断总结新经验，提出新思路、新举措、新办法。
学院党总支（党委）要切实担负起领导和支持教代会的职责。正确把握二级教代会制度建设的方向，支持二级教代会在职权范围内依法独立自主地开展工作，及时研究二级教代会建立和完善过程中出现的新情况，解决新问题，保证党的路线、方针、政策在学院的贯彻落实，通过教职工代表大会把广大教职工群众更加紧密地团结在党组织的周围，为更好地完成学校党委和行政确定的学校发展改革目标和提出的各项任务而努力奋斗。学校院（系）行政系统要尊重和支持二级教代会依法行使民主参与管理和民主监督的职权，善于通过教代会使行政的意图成为科学的民主的决策，要自觉接受教代会的民主评议和监督，要为教代会开展工作提供必要的条件。二级教代会要在同级党组织的领导下开展工作，并接受上级工会的指导，学院工会作为教代会的常设机构，要做好教代会召开和日常事务的组织工作，尊重和支持学院（系）行政系统行使指挥职权，教育教职工严格遵守各项规章制度，引导教职工开展“三育人”工作，以主人翁的责任感努力完成教学、科研等各项工作任务。
（二）要加强制度建设，靠制度扭转依赖学院领导个人素质开展工作的被动局面。要建立和完善学院党委领导、校工会指导、学院行政支持、学院分工会主抓的二级教代会建设工作机制，学院党委要从推进民主政治建设的高度对二级教代会工作实行统一领导、统一研究和统一部署；校工会要切实加强对二级教代会的指导和监督检查工作，学院行政领导要对二级教代会工作大力支持，自觉接受群众监督；学院分工会要严格按照规定的程序、方法和步骤，具体实施二级教代会工作。要适时地开展对学院主要领导干部形式灵活、方式多样的培训活动，切实提高他们对教代会工作的认识。同时，要尽快制定高校二级教代会的规范性文件和考核标准，促进高校二级教代会工作的制度化、规范化。由于高校二级教代会工作尚处于起始阶段，做法各有不同，发展很不平衡，许多问题有待明确和界定，特别是文件的出台与工作的考核评估应紧密结合起来，制定相应的考核评估文件。这样，既可引起学校各级领导的重视，有利于二级教代会工作的全面推开，又可使各校二级教代会工作不断规范化制度化，保证会议的质量。
（三）要靠周全的设计、周密的实施来规范二级教代会工作。在会议方式上，要坚持年度教代会制度。在会议程序上，制定方案、思想动员、成立会议筹备组织、选举代表、划分代表小组、征集审核提案、文件材料准备、确定主席团建议名单、召开预备会议、开幕式及第一次全体会议、分组讨论、主席团会议、第二次全体会议及闭幕式等各环节要完备，一环扣一环。至于提案工作，作为教职工行使民主权利、参与学院管理最直接的有效方式理应得到足够的重视，各学院可以参照学校提案工作的有关规定制定，相应的二级教代会提案工作规范，以保证提案征集、审理、办理、回复等项工作纳入规范化轨道。在会议内容上，要以二级教代会职权规定为依据，对需要提交审议、讨论、决定、评议的事项一应提交教代会，尤其是教代会评议监督的权利，要努力争取学校党政领导的重视与支持，通过出台相应的政策来保障落实。
（四）工会组织要切实发挥作用，靠有效的工作推动二级教代会工作的顺利开展。校工会在二级教代会工作中的定位可以概括为“谋划，推动，协调，指导”，事实证明，在教代会工作开展的初期阶段，这一定位是完全符合校工会在学校民主政治建设中的地位和学校教代会工作机构角色的，是有利于调动各方积极性和推进二级教代会工作的。但是，随着二级教代会制度在二级学院的全面确立和工作的不断深入，校工会的工作中心应该从制度建立向不断完善转移，工作定位应调整为“规划，推动，指导，监督”更为合适。也就是说，校工会要切实加强对二级教代会工作的调查研究工作，通过调研发现、分析问题，制定解决问题的规划方案，指导和推动二级教代会工作的开展，并在学校党委的领导下，配合学校教代会相关部门强化对二级教代会工作检查、督促与考核的力度，力促学校把二级教代会工作纳入到学校教代会和校务公开工作的总体工作中去，列为学院党建工作和精神文明创建工作的一个重要考核指标，根据本校实际，制定评估标准和办法。同时，要坚持把二级教代会的工作作为“教工小家”考评或分工会年度工作考核的重要内容。同时，要努力发挥分工会作用。为此，一要提高其政治地位，通过学校与学院党委的重视，并提出相关要求，以及通过工会工作考核指标设置来促进等途径实现工会地位的提高，提升工会影响力；二要提高分工会干部的业务素质，要加强对分工会干部教代会与工会的理论与实践的培训，转变“文体型、福利型”工会的观念；三是增强独立自主开展工作的意识，要逐步改变过去那种主要依靠上级布置任务开展工作的做法，主动向学院党委汇报工作，协助党委建立健全各项民主管理制度，积极履行教代会工作机构的职责，推动学院教代会工作的健康发展。
总之，作为一种新的管理制度，二级教代会制度是现代大学制度中一个非常重要的方面，它在调动广大教职工管理学校事务的热情和积极性，保证决策工作科学性及决策执行有效性方面有着不可替代的作用。这一点对近年来迅速扩张的高校来说，在其由传统的集权管理模式向分权管理模式转变的过程中，更显得尤为重要。因此，做好二级教代会工作，不仅仅是个理论问题，而且是一个重大现实问题。
主要参考文献：
1．《中华人民共和国高等教育法》 法律出版社 2002 年12月
2．《中华人民共和国工会法》讲话 中华全国总工会法律工作部编写 中国工人出版社 2001年
3．沈光泽 论高校二级教代会制度建设 《科教文汇(上半月)》 2006年01期
用户登录