高校二级教代会的制度困局
高校二级教代会的制度困局
历史与社会学院工会主席 刘佰合
随着中国高等教育的迅速发展及高校内部管理体制改革的不断深入，高校二级管理体制基本确立，二级教代会制度近年来已在全国高校普遍建立起来，部分尚未建立的高校也在认真调研、积极筹备与推进。二级教代会制度的建立，发挥了重要作用，使学校教职工代表大会制度得到进一步延伸、完善和加强，推动了高校民主政治建设的进程，促进了二级学院的改革与发展，但其建设过程中也存在着诸多不容忽视的问题，正是这些问题的存在，使已经建立二级教代会的学校和学院不能将其推向更高层次，而部分未建立该制度的高校及学院则驻足观望。人们在分析这些问题产生原因时，几乎不约而同地将目光首先集中在领导思想认识不到位方面，认为一些学院领导重视不够，仅将其当成工会的一项普通工作；亦有论者将原因归于二级教代会的工作机构即学院工会工作积极性性不够、素质不高，或代表素质不高。这种认识固然是事实的直接反映，但总体而言却显浮泛，须知现在村民自治及村级民主改革与探索早已风生水起、成效初显，而在高等教育领域再说“素质不高”影响二级教代会发展，实在是不可思议的问题与观点。既有分析不能说是隔靴搔痒，至少也是避重就轻之论，二级教代会工作很难向更高层次转进和发展，有着深层原因，二级教代会本身即存在着制度性困局。
一、权利赋予的泛化
二级教代会制度的建立是为顺应改进学校及学院民主管理工作的客观需要，确立教职工参与学院事务、行使民主权利的基本渠道，推进学院科学管理、民主决策和持续发展，制度核心应是二级教代会的权力与代表的权利。从各地各校出台与制定的实施细则（亦有称为实施规定等名称等）来看，大多相互借鉴，内容多属雷同，其主体多集中于原则性表述与程序性规定，尤以程序性规定为重，如代表之资格、名额、产生及比例，再如会议召开之日程、组织机构之设置等，这些方面当然重要，特别是在推动二级教代会初入轨道阶段，能够发挥引导和规范的作用，但更为重要的内容如二级教代会的职权与代表的权利等方面却相对不为所重了。
高校教代会的职权来源与依据是1985年由教育部和全国教育工会联合颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》，二级教代会职权则是校级教代会职权的自然延伸，各校规则规定虽多有不同，但总体精神相近，以《淮阴师范学院二级教职工代表大会实施细则》所定较为典型，兹录于下：
第五条 二级教代会在本单位范围内行使以下职权：
（一）审议建议权。听取和审议同级行政的工作报告和财务运行报告，讨论和审议本单位的办学思路、发展规划、改革方案、学科建设、教职工队伍建设等重大问题及年度或学期工作计划，并提出意见和建议。
（二）审议通过权。讨论并通过有关本单位聘任、考核、奖惩、分配改革的方案，以及其他与教职工切身利益相关的重要规章制度。
（三）审议决定权。讨论并决定教职工集体福利费的管理使用方案，以及其他有关教职工福利事项。
（四）评议监督权。在校党委的领导下，民主评议、监督和推举本单位领导干部。
《淮阴师范学院二级教职工代表大会实施细则》关于二级教代会职权的设计与规定较为典型，表述亦非常清晰到位，很多学校的实施细则较淮阴师范学院更为简略虚化，我们即以其为例略加分析，说明二级教代会职权泛化的倾向。
第一项是审议建议权，内容包括行政的工作报告、财务运行报告、本单位的重大问题，十分丰富，可以讨论，也可以审议，但最终落实仅是“提出意见和建议”。
第二项是审议通过权，讨论并通过有关本单位聘任、考核、奖惩、分配改革等具体工作的方案，但讨论后却不具备不通过的权力，即否决权。
第三项是审议决定权，此处有决定权，却仅限于教职工集体福利费的管理使用方案或其他有关教职工福利事项，关键词是“福利”。
第四项评议监督权，该权仅是原则性设计，很难实施。
通过以上简单分析，可见二级教代会职权的赋予具有鲜明的泛化倾向，真正能够“决定”的只是涉及本单位“福利”的有关事项。存在如此制度困局，想使二级教代会真正成为高校民主管理的重要形式就只能是一种期盼和奢望。
二、角色分工的模糊
二级教代会在高校的普遍建立，与原先学院（系）党政主导的体系会产生新的矛盾与冲突，二级教代会如何运行、在新的民主管理体系当中扮演怎样的角色就是一个非常重要而又略显敏感的问题。从既有各校的具体规定与运作来看，多是将二级教代会作为一种新的制度“嵌入”原有体系，希望在不冲击和不影响既有体系结构的同时发挥民主管理的作用。这一设计的优点很清晰，能够保证既有体制的运转，支持学院工作的“和谐”与“团结”，有利于二级教代会的初步建立，减少其推进的阻力，但其负效应往往会在二级教代会开始真正运行之后逐渐显现，就是广大教职工及其代表会感到二级教代会仅是流于形式、而无实际意义，从而丧失热情，采取旁观甚至漠视的态度，这显然与二级教代会制度建立之初衷大相背离。出现这样的局面，固然和二级教代会推行过程中产生的诸多问题密切相关，而其根源却在于制度设计中就存在的角色分工模糊。
角色分工模糊主要有两个层次，首先是与二级教代会密切相关的三个机构之间的关系问题。我们可以《山东大学威海分校二级教职工代表大会实施细则》为例略加分析，该细则第三部分是“党总支（直属党支部）、行政班子和单位工会在二级教代会中的职责”，具体如下：
各单位党总支（直属党支部）领导二级教代会工作。党总支要保证党的路线、方针、政策在本单位的贯彻落实，教育和引导教职工增强民主意识，研究二级教代会工作，协调、解决二级教代会工作中出现的各种问题，为教职工参加民主管理和民主监督创造良好的条件。
各单位行政负责人要支持和保证二级教代会在其职权范围内行使职权，定期向二级教代会报告工作，认真听取意见和建议，认真处理好二级教代会征集的提案，自觉接受教代会的监督。
各单位工会承担二级教代会工作机构的任务，认真落实教代会的各项要求，充分发挥教代会的民主决策、民主管理、民主监督作用，检查、督促教代会决议、提案的落实。
党总支、行政负责人和承担二级教代会工作机构任务的工会，三者之间看似职责分明，实则角色模糊、甚至混乱，由工会承担二级教代会的职能与使命和当前工会在高校及学院行政体系中的地位不相匹配。这种制度设计首先保证的是党总支的领导，其次充分尊重行政及行政领导的地位，从筹备到运行，二级教代会的主体一直是党总支、行政负责人，而工会甚至二级教代会本身只能处于客体地位，充当配角，而配角是无力推动整个制度的良性运行的。实际上很多制度设计者也注意到这样的问题，所以为了不对既有体制造成冲击，一般会做出“二级教代会要尊重和支持同级行政领导依法行使行政管理职权”的规定，如此一来，二级教代会所具有的已经泛化的权利就再度萎缩。
角色分工模糊的第二个层次体现在二级教代会与其它民主管理形式的相关组织，诸如党政联席会议、院务会议、教授委员会、学术委员会、教学委员会等组织的关系缺乏明确界定，此不赘述。
由一个居于完全配角地位的组织去运作一种居于客体地位的制度，不管是对位居主地位的党政领导（含机构）来说，还是对于被认定为“主人翁”的广大教职工及其代表来说，其结局均显悲观。
由于存在权利赋予的泛化和角色分工的模糊等制度性困局，二级教代会在建立和推进过程中出现各种问题也就很容易理解了，若能适时突破这种制度性困局，二级教代会就能顺利地向更高层次发展，其前景充满希望和光明。
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