摘  要  高等学校教职工代表大会是教职工行使民主权利、依法参与学校民主管理和监督的基本形式，其职权问题是教代会制度建设的核心问题。《高等学校教职工代表大会暂行条例》赋予教代会的职权存在泛化与虚置倾向，《学校教职工代表大会规定》赋予教代会的职权体现了拓展和变化，但仍有局限，若能适时突破制度性困局，逐步实现职权的有效转型，高校教代会制度就能克服瓶颈危机，顺利向更高层次发展。

关键词 高校教代会；职权；转型

 

高等学校教职工代表大会是教职工行使民主权利、依法参与学校民主管理和监督的基本形式，高校教代会制度施行近30年来，在探索民主管理、民主监督及维护教职工权益方面取得了重要成绩，但也存在诸如形式化严重、职权得不到保障、民主参与意识不强等不容忽视的问题，制约了高校教代会向更高层次转进和发展。这种制约和问题的产生，既有领导思想认识不到位、教代会工作机构工作积极性不够、代表民主及参与意识不强等原因，而其深层原因，则是高校教代会本身即存在着制度性困局，核心是职权的赋予存在泛化与虚置倾向，在新的历史时期必须予以拓展、充实与转型，并将其导入现代大学制度建设的轨道。

一、职权的泛化倾向 

我国高校教代会制度萌芽于建国初期，形成于改革开放之后，现已基本完成制度建设，在《教师法》、《教育法》、《高等教育法》及《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中均有体现，关于其职权的规定主要集中于1985年1月由教育部和全国教育工会联合颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》，该《条例》第二章“职权”[①]表述如下：

第五条 教代会在本校权限范围内行使下列职权：

（一）听取校长的工作报告，讨论学校的年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大问题，并提出意见和建议。

（二）讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法，以及其它与教职工有关的基本规章制度，由校长颁布施行。

（三）讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法，以及其它有关教职工的集体福利事项。

（四）监督学校各级领导干部，可以进行表扬、批评、评议、推荐，必要时可以建议上级机关予以嘉奖、晋升，或予以处分、免职。

第六条 校长要定期向教代会报告工作，听取意见，认真对待教代会的有关决议和提案，尊重和支持教代会行使民主管理的职权。

第七条 教代会要尊重和支持校长及行政系统行使指挥职权，教育教职工严格遵守各项规章制度，以主人翁的责任感努力完成各项工作任务。

20世纪80年代开始推行高校教代会制度，并通过《暂行条例》赋予其如上职权，本身就是一种巨大的进步，但随着社会经济的进步、尤其是高等教育的迅速发展，高校教代会的职权暴露出越来越多的问题，显现出内在的局限，试略加分析：

第一项是审议建议权，听取和审议同级行政的工作报告，讨论和审议学校的年度工作计划、发展规划、改革方案、办学思路、教职工队伍建设等重大问题，内容非常丰富，举凡学校之发展大计，均可讨论，也可审议，但最终落实仅是“提出意见和建议”。

第二项是审议通过权，讨论并通过有关学校岗位责任制方案、教职工奖惩办法，以及其它与教职工有关的基本规章制度，但讨论后只具有通过权，却不具备不通过的权力，即否决权。

第三项是审议决定权，此处有决定权，却仅限于教职工集体福利费的管理使用方案及住房分配等其它有关教职工的福利事项，关键词是“福利”，其指向非常单一和狭窄。

第四项评议监督权，在校党委的领导下，民主评议、监督本单位领导干部，该权仅是原则性设计，很难实施，显有虚化倾向。

通过以上简单分析，可见二级教代会职权的赋予具有鲜明的泛化倾向，真正能够“决定”的只是涉及本单位“福利”的有关事项。高校教代会在实践层面体现出的民主性，不论从范围还是程度上看都是十分有限的，导致形式化与走过场的趋向非常普遍，其地位与作用被严重弱化，甚至沦为可以随意利用的“橡皮图章”。究其原因，一是职权得不到保障，四项职权看似涵盖了高校管理的主要方面和主要过程，但其行使却具有明显的功利化特征；根本原因则是教代会职权的制度设计具有泛化与虚置的倾向，与民主管理的宗旨有较大差距，这也是广大教职工、教代会代表，甚至学校领导对教代会“漠不关心”的真正原因。存在如此制度性困局，想使教代会真正成为高校民主管理的重要形式就只能是一种期盼和奢望。

二、职权的初步拓展

2010年7月公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确提出“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”，并要“完善中国特色现代大学制度……健全议事规则与决策程序”，[②]为中国大学指出发展的方向。《纲要》提出的“完善中国特色现代大学制度”对已运行多年的高校教代会制度来说既是机遇，更是挑战，重新审视并拓展高校教代会就显得尤为重要。正是在这样的背景下，2011年11月9日教育部第34次部长办公会议审议通过《学校教职工代表大会规定》，经商中华全国总工会同意，并于12月18日以中华人民共和国教育部第32号令形式发布，从2012年1月1日起开始施行，而《高等学校教职工代表大会暂行条例》同时废止。《学校教职工代表大会规定》的出台可谓适得其时，《规定》对教职工代表大会的地位、指导思想、领导体制、组织原则、职权、代表的产生及其权利义务，以及组织规则、工作机构等作出了较为全面系统的规定，与《暂行条例》相较有很多制度创新，明确了教代会的法律效用和适用范围，确立了教代会制度在学校民主管理中基本形式的地位，创新了教代会的组织方式，尤其值得关注的是教代会赋予职权的拓展与变化。

该规定第二章“职权”[③]表述如下：

第七条　教职工代表大会的职权是：

（一）听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；

（二）听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；

（三）听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；

（四）讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；
　　（五）审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告；

（六）按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；

（七）通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；

（八）讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。

教职工代表大会的意见和建议，以会议决议的方式做出。

第八条　学校应当建立健全沟通机制，全面听取教职工代表大会提出的意见和建议，并合理吸收采纳；不能吸收采纳的，应当做出说明。

与《暂行条例》相比，《规定》在赋予教代会职权方面有了制度性创新，首先是明确了教代会行使职权的方式，即“教职工代表大会的意见和建议，以会议决议的方式做出”，此点尤要，不仅因为它使职权践行更具操作性与现实性，亦因“决议”具有正式的约束力。其次是规定学校应“全面听取教职工代表大会提出的意见和建议，并合理吸收采纳；不能吸收采纳的，应当做出说明”，同时删除了《暂行条例》第七条“教代会要尊重和支持校长及行政系统行使指挥职权，教育教职工严格遵守各项规章制度，以主人翁的责任感努力完成各项工作任务”。 若将《暂行条例》第七条与第六条 “校长要定期向教代会报告工作，听取意见，认真对待教代会的有关决议和提案，尊重和支持教代会行使民主管理的职权”的规定合而观之，就可发现其设计初衷是将教代会作为一种新的制度“嵌入”原有体系，希望在不冲击和不影响既有体系结构的同时发挥民主管理的作用，但其负作用则是制度设计层面就存在的角色分工模糊。《规定》已经意识到该问题的严重性，并试图有所改变，如能有效解决则可顺利改变教代会仅是一种象征性符号的尴尬局面。第三，“讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项”的规定赋予教代会职权更为广泛的外延，不再局囿于原先列举式的各项职权。职权的拓展对教代会发挥民主管理与民主监督的作用当有重要的推进效用。

《规定》赋予教代会的职权仍有较大局限，《暂行条例》中存在的职权泛化问题没有得到根本改变，仍然体现在讨论建议权、讨论通过权、评议监督权等方面，从这个意义上说，教代会职权的拓展是有限的，若以建立现代大学制度基本框架为基本目标，高校教代会职权的拓展仍有较大空间，面临着新的转型。

三、职权的转型路径

由于存在职权赋予泛化和角色分工模糊等制度性困局，高校教代会在建立和推进过程中出现和遇到的诸如认识不到位、组织建设弱化、落实不到位、运行机制不规范等各种问题，也就很容易理解了。既然制度性困局是教代会进一步发展的制约因素，那么破解困局、探索制度创新就是推动教代会工作前进的必由之路，核心是在现有基础上不断调整和充实高校教代会的职权，逐步实现其转型，而职权的调整与改革有三种思路与路径。

赋予高校教代会及其代表选举权是职权转型的根本举措，也是中国基层民主建设的发展趋势，亦是教代会建设的长远目标。学校负责人由教代会选举，校长既对学校主管部门负责，也对学校发展负责，更对学校教代会及广大教职工负责，有利于学校工作的稳定、协调与持续发展，亦是对基层民主建设的探索与贡献。在实际运行过程中，教代会及其代表的选举应与、也可与现行教育及高校体制“无缝对接”，先由有关组织部门经过系列考察与程序后提出候选人，再经教代会进行差额选举，最后组织部门对选举结果予以认定，如此即可避免改革进程中发生震荡性影响。赋予教代会及其代表选举权，能够为破解高校去行政化困局提供有效思路及探索，也能够推动教代会制度在民主管理的更高层次上良性运行和持续发展，这是高校教代会制度建设的远景规划，亦为改革之上策。

如改革之上策于短时期内不能实施，赋予教代会及其代表表决权（核心是否决权）就是教代会制度建设的中期规划，亦为改革之中策。举凡学校之发展大计，如同级行政的工作报告和财务运行报告，再如办学思路、发展规划、改革方案、学科建设、教职工队伍建设等重大问题，均应由教代会讨论、审议，并在此基础上进行表决，通过者付诸实施，不通过者则修改或者否决。该举措使教代会及其代表不仅具有讨论、审议、提出意见和建议的职权，更有表决的“权利”，能够真正解决教代会职权泛化与虚置的问题，并进一步解决目前存在的领导不重视、教职工漠视教代会等系列问题，切实发挥教代会在民主建设与民主监督领域的功能，换一种角度来看，这种改革路径也是对学校行政工作的真正尊重与支持。

如果前述思路均有困难和阻力而不能落实，进行局部与具体的改革就显得更为必要且迫切，比如赋予教代会及其代表质询权，再如改变教代会提案的办理方式等，这是教代会职权转型的近期路径。提案是各级人民代表大会代表行使职权的主要途径与方式，发挥了非常重要的作用，但将其操作模式完全移植到高校教代会，往往不能发挥令人满意的作用，应探索改革。教代会代表经过认真调研提出具有针对性的高质量提案，在代表大会上进行分析、讨论，甚至是辩论，再将事关学校发展全局或教职工普遍关注的提案付诸表决，如否决则说明该提案不能代表广泛的民意，如表决通过则予以落实。该举措能改变提案办理过程中经常存在的受个人意志及部门利益影响的局面，既可保证代表有效行使职权，又能保证学校整体利益。学校各行政部门应就各相关政策、制度、方案等接受教代会质询，就质询问题进行解释、说明和答复，以此推进校务公开，接受民主监督，另方面也可通过这种方式减少政策实施的阻力，提高行政效率。

若能适时突破制度性困局，逐步对高校教代会职权进行调整与充实，实现有效转型，教代会制度就能克服发展中遭遇的瓶颈危机，顺利地向更高层次转进，真正发展成为教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，并在中国基层民主政治建设及现代大学教育领域发挥更大作用。

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