摘要: 2012年1月1日开始实施的《学校教职工代表大会规定》与实行了27年的《高等学校教职工代表大会暂行条例》相比有多方面的差别。这些差别反映了改革开放几十年来中国社会的进步。新规定为我们今后的工会工作指明了航向。

 

关键词：《学校教职工代表大会规定》；《高等学校教职工代表大会暂行条例》；新规定；旧条例

 

 

2011年12月8日，教育部部长袁贵仁颁布了《学校教职工代表大会规定》（以下简称“新规定”），并宣布自 2012年1月1日起正式开始施行。与此同时，自1985年实施的《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称“旧条例”）宣告废止。其间历经27年，不可不谓漫长。二者到底有多大变化？带着这个问题，笔者利用业余时间认真学习和研究了新规定，比较和对照了1985年1月28日颁布施行的旧条例，形成了一些初浅的认识。

 

 

对比新颁布的新规定和27年前颁布的旧条例，第一感觉就是：“新规定”涵盖学校的范围扩大了，覆盖了全部学校。从此以后，各级各类学校实行教代会制度就有了一个可供遵循的法规。

“新规定”的文件名是《学校教职工代表大会规定》，这就清楚地标明“新规定”的适用范围是“学校”。“新规定”第二条进一步明确规定了适用范围：即“本规定适用于中国境内公办的幼儿园和各级各类学校（以下统称学校）。民办学校、中外合作办学机构参照本规定执行。”

而“旧条例”文件名是《高等学校教职工代表大会暂行条例》，显然“旧条例”标明的适用范围仅仅只是“高等学校”。“旧条例”第六章“附则”第十九条指出，“本条例适用于全日制普通高等学校，其基本精神也适用于其它各种形式的高等学校和中等专业学校。”由此可见，“旧条例”的适用范围仅仅是全日制普通高等学校，其它各种形式的高等学校和中等专业学校只能参照施行。数量众多的中小学、公办幼儿园则完全被排除在外。

据笔者观察，在27年的教代会制度实践过程中，为了通过教代会制度，发挥教职工在学校民主管理中的作用，全国数量众多的中小学已先后参照《高等学校教职工代表大会暂行条例》，基本上实行了教代会制度。

27年来，随着教育领域改革开放政策的实施，民办学校、中外合作办学机构应运而生，各类新型模式的学校如雨后春笋般地发展起来。这是“旧条例”实施之时没有遇到的新的情况。为此“新规定”适应新的发展变化的形势，为这一类学校通过实行教代会制度，保障教职工参与学校民主管理的权利，提供了法规性的依据。可以确认，“新规定”涵盖学校的范围扩大了，覆盖了全部学校。今后，各级各类学校（含公办幼儿园）实行教代会制度就有法规可遵循了。

 

 

通读全文以后，与以前的“旧条例”相比，最明显的感觉是：“新规定”的文字量增加了。经统计，“旧条例”的文字量约为2000字左右，“新规定”的文字量约为3000字左右。“新规定”的文字量比“旧条例”的文字量增加了二分之一。

经比较还可以发现“新规定”体例没有大的变化，但条目增加了。（参见表1）“新规定”和“旧条例”均为六章，但“旧条例”只有二十条，而“新规定”有三十条。“新规定”的条目比“旧条例”的条目也增加了二分之一。

表1：

 

由表1可知，“新规定”比之“旧条例”，第一章“总则”增加了2条；第二章“职权”减去了1条；第三章“教职工代表大会代表”增加了2条；第四章“组织规则”增加了4条；第五章“工作机构”增加了2条；第六章“附则”增加了1条。“新规定”增加最多的是第四章“组织规则”，共增加了4条。

其中，第三章、第四章的名称也有所调整。“旧条例”第三章的名称为“教职工代表”，而“新规定”第三章的名称为“教职工代表大会代表”。“旧条例”第四章的名称为“组织制度”，而“新规定”第四章的名称为“组织规则”。

 

 

深入研读刚刚施行的《学校教职工代表大会规定》，就可以看出，“新规定”比之“旧条例”用词更加准确了。

比如，文件的名称就有两处修改，一是“新规定”改“高等学校”为“学校”，二是“新规定”改“暂行条例”为“规定”。前者的修改明确扩大了范围，后者的修改准确界定了文件的属性。

为了正确理解“条例”和“规定”两词的精准含义，笔者查阅了夏征农主编的99版《辞海》，《辞海》释义如下：

条例：分条定立的规则；国家机关制定或批准的规范性文件的名称；只规定某一类事项的法律称“条例”。（《辞海》P1673）

规定：就某事物作出关于处理的方式、方法或数量、质量的决定。国家机关制定或批准的规范性文件的名称之一。在我国，国务院制定的行政法规，对某一方面的行政工作作部分规定的称“规定”。（《辞海》P590）

仔细分析《辞海》对“条例”和“规定”两词的释义，两词的释义差别不大，都是“国家机关制定或批准的规范性文件的名称”。细微的区别在于，“条例”是“只规定某一类事项的法律”，而“规定”是“对某一方面的行政工作作部分规定”。为什么不继续使用“条例”而改用“规定”呢？笔者的理解是两点：一是国家机关行政文件的规范；二是27年教代会制度的实践表明，用“规定”是与我国现行政治制度相适应的。

还有，第三章和第四章的名称也有所修改，一是改“旧条例”第三章的“教职工代表”为“教职工代表大会代表”。二是改“旧条例”第四章的“组织制度”为“组织规则”。前者的修改使得“代表”一词的外延缩小但内涵明确，后者的修改用词更加准确了。

关于“制度”与“规则”的区分，《辞海》释义如下：

制度：要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则。（《辞海》P2197）

规则：规范；整齐，合乎一定的方式；就某一或某些事项所制定的书面文件。国家机关颁发的规则，是法规的一种，具有法律效力。社会团体、企事业单位等根据需要制定的规则，在本组织与本规则的范围内有约束力。（《辞海》P591）

由此可见“规则”比“制度”的约束力更强。

 

 

新规定与旧条例相比，不仅形式上有所变化，内涵方面也有不少变更。譬如，新规定的总则当中，在法律依据方面，增加了教育法、教师法、工会法等，而旧条例的法律根据则只有宪法。由此，近三十年来中国法制之发展可见一斑。新规定的职权一章中，删除了旧条例的第七条“教代会要尊重和支持校长及行政系统行使指挥职权，教育教职工严格遵守各项规章制度，以主人翁的责任感努力完成各项工作任务。”增加了第八条“学校应当建立健全沟通机制，全面听取教职工代表大会提出的意见和建议，并合理吸收采纳；不能吸收采纳的，应当做出说明。”这显然是更加强调了教代会的权利。在代表的权利和义务方面，新规定的第三章要比旧条例阐述得更加明确，分别列出了好几条。在组织规则方面，新规定明确讲：“有教职工80人以上的学校，应当建立教职工代表大会制度；不足80人的学校，建立由全体教职工直接参加的教职工大会制度。”这在旧条例中是没有的。说明新规定比旧条例更加注重对老师个人权利的尊重，采取代表制是单位人数众多，不得已而为之的。新规定附则中的第一条“学校可以在其下属单位建立教职工代表大会制度，在该单位范围内实行民主管理和监督”，在旧条例中没有相对应的内容。这一条正是很多单位正在试行的二级单位教职工代表大会的法律根据。

 

 

通过对新规定和旧条例的比较，确实发现了它们之间的差别，反映了改革开放三十多年来，中国民主制度的一些进步。当然，这些进步比起我们在经济方面取得的成就来说着实慢了些。但这正是中国改革开放成功之所在，即先从经济问题下手，政治问题要放缓。否则，很容易把一个集权传统深厚的大国搞乱，前苏联改革的教训并不遥远。

 

 

[1]《高等学校教职工代表大会暂行条例》，1985年1月28日教育部、原中国教育工会印。

[2]袁贵仁：《学校教职工代表大会规定》，2012年1月1日颁布实施。

[3]周兴富: 初学《学校教职工代表大会规定》, http://blog.sina.com.cn/zhouxf53