高校教代会提案质量与治理效能提升的协同机制研究
淮北师范大学工会 何瑞菲
摘 要：在当前推进教育治理体系现代化的背景下，教代会作为高校民主管理的重要形式，其提案工作的质量与效能转化直接关系到高校治理水平。然而，现实中普遍存在提案质量不高与治理效能转化受阻的双重困境。文章运用管理学、社会学等理论构建了“资源－流程－协作”理论框架，认为高质量提案是提升治理效能的战略性资源，通过构建“优质资源—高效执行—强化协作”的协同机制，可实现提案质量与治理效能的双轮驱动，为高校治理现代化注入持续动力。
关键词：高校教代会；提案质量；治理效能；协同机制
引言
在我国深入推进教育治理体系与治理能力现代化的宏观背景下，提升高校内部治理结构的优化与效能已被提至高校治理的重要议程。高校教职工代表大会（以下简称教代会）是高校管理中切实落实民主制度的基本形式，也是高校教职工参与民主管理、民主参与、民主监督的基本路径[1]，是健全“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的关键一环，其制度优势能否转化为治理效能，直接关系到高校的核心竞争力是否持续增强和可持续发展。其中，提案工作是教代会发挥民主管理、民主监督功能最直接、最有效的载体，也是汇集众智、凝聚共识、推动发展的重要渠道。
然而，审视当前高校教代会提案工作的现实状况，发现普遍存在一个亟待破解的“双重困境”，即一方面面临提案质量的“供给侧”瓶颈，提案“即兴化”“碎片化”的状态难以为科学决策提供有效参考；另一方面是面临治理效能的“转化端”低效，提案办理有些停留在程序性答复层面，未能有效融入学校决策、执行与监督体系，一定程度上造成了制度资源的空转与浪费。究其根源，在于提案质量与治理效能之间缺乏有效的协同互促机制还未能形成良性循环。
基于此，开展“高校教代会提案质量与治理效能提升的协同机制研究”具有重要的理论价值与实践意义。从理论层面看，深入剖析提案作为一种“治理资源”如何转化为“治理效能”的内在逻辑，构建“质量－效能”协同的理论分析框架，有利于丰富和发展高校民主治理的理论内涵。从实践层面看，探寻摆脱当前困境的具体路径，通过构建一套贯穿提案培育、提出、办理、反馈、激励全过程的协同机制，激活提案工作活力和效能，有利于增强学校的决策科学化、执行高效化，为提升高校整体治理水平、实现内涵式发展提供坚实的实践动力。
高校教代会提案工作的本质，是将基层的民意与智慧转化为学校治理的政策与行动。在这一转化链条中，提案质量是至关重要的输入端，决定了治理效能的产出水平。
（一）提案质量是高校民主治理效能的基石。提案不仅仅是教职工形式上参与到学校治理，更是教职工实际参与治理的中间桥梁。如果提案仅停留在反映停车管理、交通安全、工作量计算等表象问题，而缺乏对学校发展战略、人才培养模式、学科建设瓶颈等重点任务的深度思考，那么教代会的民主功能就会被弱化。高质量提案经过深入调研和理性思考，往往能够精准切入学校治理的“痛点堵点难点”，将教职工的参与从简单的“提意见”提升为“谋发展”，真正体现民主管理的深度与价值。一个数据详实、分析透彻、建议创新的高质量提案，本身就是一个“共谋发展”的小切口，能够为学校决策者提供清晰的路径参考，极大提升治理行为的科学性和有效性。
（二）提案质量是赋能科学决策的重要参考。在现代大学治理中，数据驱动和共识导向的决策至关重要，高质量提案在其中扮演着不可替代的角色。教职工身处教学、科研、管理一线，对学校运行中存在的问题有最直接的发言权。高质量提案能够系统化地汇集这些第一手信息，并辅以数据和案例支撑，能为学校决策提供有价值的决策依据，有助于克服“信息茧房”的弊端。
（三）提案质量是激发教职工主体作用发挥的重要杠杆。教代会是凝聚人心、汇聚众智的重要平台。提案质量直接关系到这一平台能否有效激发教职工的主人翁精神。当教职工提出的高质量提案能够得到学校的重视、被采纳并最终转化为实际政策时，这将给教职工带来强烈的价值认同和成就感。这种正向反馈会激励更多教职工愿意深入思考、积极参与，形成“建言－采纳－激励－再建言”的良性循环。反之，如果提案质量普遍不高，导致办理结果多是解释性答复而非实质性采纳，会挫伤教职工的积极性，使其产生“提了也白提”的无力感，对教代会制度的作用发挥产生质疑。因此，提升提案质量是维持这一民主渠道活力和公信力的生命线。
（四）提案质量是提高治理现代化水平的内生动力。提案工作不仅是解决问题的工具，更是驱动治理体系自我完善的重要抓手。高质量提案往往能揭示出学校在管理体制、工作机制和政策流程中存在的系统性、深层次问题。通过对某一类高质量提案的深入分析，学校可以紧抓“小切口”，实现“以点带面”，进而推动制度性改革。一个学校教代会提案的整体质量，是体现其治理现代化水平的重要窗口。一个能持续产出高质量提案的学校，通常也反映了其活跃的民主氛围和开门办学、开放包容的治理文化。反之，则可能预示着治理体系可能存在封闭或僵化等问题。
高质量的教代会提案的提出，是有效开展提案工作的前提。但结合目前高校教代会提案工作实际，普遍存在着重数量轻质量、重答复轻落实、重程序轻效能等“三重三轻”问题，导致教职工建言与为学校提供有效决策参考之间存在不同程度的脱节，具体表现在以下几个方面。
（一）提案内容与学校发展重点任务匹配度不高。其一，存在视角局部化问题。一些提案中会充分的展现出多种问题，有些职能部门能够解决的问题也作为提案的内容，还有些提案没有从学校的发展出发，没有以学校的大政方针作为提案的思路。[2]有些提案源于提案人自身的学科领域或岗位经历，多聚焦于改善办公条件、增加课时津贴、优化生活福利等局部性、福利性诉求。这些议题固然重要，但往往未能与学校战略规划、学科建设布局、人才培养体系改革等宏观性、战略性议题同频共振。其二，存在信息不对称现象。教职工群体对学校发展的顶层设计、面临的重大挑战与机遇缺乏全面、深入地了解；学校层面在发展规划、政策制定过程中的信息公开与解读不足，这就导致教代会代表无法获得关于学校中心工作或涉及广大教职工切身利益事项的全部信息，在撰写提案时更多的是依靠自身的直观感受或身边同事的口耳相传，因此提案的内容常常呈现表面化、片面化、理想化等特点，[3]导致提案建言难以切入学校发展的重点任务与关键环节。其三，存在导向滞后现象。部分提案倾向于解决既有矛盾，属于“被动回应型”，而对于未来高等教育发展趋势、产业变革需求等前瞻性议题缺乏关注，未能有效发挥驱动学校改革创新、引领事业发展的“主动谋划”作用。
（二）提案落实与评议反馈机制不够健全。这一问题首先表现为“重答复、轻落实”。承办部门对提案的回复往往停留在原则性认可或笔尖上的承诺，缺乏具体的解决方案，导致提案“答复容易办理难”。其次，表现为反馈机制单向且滞后。提案人通常只能得到一个笼统的书面答复，对于办理过程、遇到的困难以及后续安排并不知晓，对提案的落实缺乏强有力的跟踪监督与评议闭环。教代会与校领导和学校各职能部门之间还缺乏一套针对性强、行之有效的工作协调机制和监督检查机制。[4]提案交办后，由哪个部门负责监督执行、办理效果由谁评议、对不作为部门有何约束措施，这些机制往往缺失或模糊，使得部分提案落实停留在“纸面旅行”上。
（三）办理部门思想重视不够与协同合力不足。提案的落实往往需要多个职能部门协同完成。但在实践中，部门重视不够、协作不畅可能成为提案落实的障碍。首先，在思想层面，部分职能部门存在认知偏差，未能将提案视为汇聚民智、改进工作的重要契机，可能视其为“额外负担”，从而产生消极应付心态。这种本位思想导致其在办理过程中缺乏服务意识与内在动力，满足于“文字解释”而非“根本解决”。其次，在行动层面，跨部门协同机制不够完善。一些综合性提案会涉及多个部门职责，需要共同协商解决。然而，由于各职能部门往往固守自身的“一亩三分地”，缺乏强有力的牵头协调与责任划分，部门之间容易陷入相互推诿扯皮的困境，未能形成解决问题的合力。
高质量的提案为治理效能提升提供源头活水，而高效能转化则激励更高质量提案的产生，形成良性循环。那么，针对存在的以上问题，如何通过机制创新、系统性摆脱上述困境，实现提案质量与治理效能的协同共进？
下面，拟从深入剖析提案质量与学校治理效能之间的内在逻辑关系着手，运用管理学、社会学相关理论，试图构建“质量－效能”协同的理论分析框架，以揭示高质量提案如何通过激活制度资源、优化治理流程、强化沟通协作，以驱动学校治理效能的系统提升。
（一）提案质量与治理效能的内在维度。
1.提案质量的多维构成。提案质量并非单一维度概念，其评判标准是内在属性与学校发展战略的契合程度。具体说来，包含以下几个方面属性。一是精准性，即问题抓取精准。提案反映的问题源于深入的调查研究，数据和案例详实。二是战略性，提案内容与学校发展的顶层设计、战略规划和重点任务高度同频。三是建设性，对策建议具备前瞻性、创新性和可操作性。四是代表性，即代表广大教职工的普遍意愿，具有坚实的民意基础。
2.学校治理效能的多元体现。治理效能是学校实现其战略目标的能力与效率的综合体现，具体表现为：一是决策科学化，决策依据更加充分，减少了信息不对称与决策盲区；二是执行高效化，制度出台后能得到更顺畅的执行，各部门能协同高效落实；三是认同感与凝聚力，教职工对学校决策的认同感与归属感增强；四是自我革命与持续创新，学校能够从提案中汲取智慧、找寻不足，持续进行自我优化与革新。
那么，如何将提案的多维构成与治理效能的多元体现有机结合，切实发挥教代会制度作用？构建理论模型开展有效分析是解决这一问题的路径之一。
高质量的提案作为一种宝贵的“治理资源”，通过一系列中介机制，最终可以转化为实实在在的“治理效能”。其转化路径通过以下分析模型（图1）得以阐释。
1.从管理学资源基础理论视角分析。拥有具备价值性、稀缺性、不可模仿性和不可替代性的资源是获取竞争优势的重要基础。[5]在此框架下，具备战略性、建设性的高质量的提案正是能够提升学校治理竞争力的“战略性资源”。高质量的提案提供了关于学校基层问题和解决方案的“集体智慧”，这些是职能部门难以自发产生的宝贵信息，能极大修正决策偏差。当学校将高质量提案投入决策过程，便优化了决策的“信息输入”质量，直接提升了决策科学化水平。
2.从流程管理理论视角分析。“计划－执行－检查－行动”（Plan-Do-Check-Act）循环是持续改进业务流程的核心管理模型。高质量提案本身就是一份可靠的“问题诊断与解决方案计划书”，为学校决策提供有效参考。由于提案本身具备建设性与可行性，这就减少了职能部门在执行阶段进行二次调研的环节，能明显推进PDCA全过程。同时，高质量提案的战略性与精准性，也使得后续的监督评估有据可依。
3.从社会学沟通行动理论分析。教代会本质应是一个理想的“沟通情境”。一份提案，如仅争取部分教职工或部门利益，那么，承办部门的答复，则属于以利益为取向的选择性行动，缺乏信任基础，易引发冲突与内耗。而高质量提案往往基于事实与逻辑，以坚实的“事实基础”和“价值共识”起点，要求各方在讨论时，必须围绕提案本身的质量进行辩论，而非基于职位或利益。这极大地促进了共识性决策的形成，而基于共识的决策，其执行过程中的摩擦成本最低，从而实现治理效能的最大化，并促进改革与创新。
图1 高质量提案与治理效能协同转化核心机制分析模型
四、提案质量与治理效能协同提升的实施路径
上述理论框架揭示了高质量提案通过激活制度资源、优化治理流程、强化沟通协作等环节，最终驱动学校治理效能提升的内在机理。为实现这一协同转化，高校需要构建一套贯穿提案“提出—办理—转化—反馈”全链条的实施路径，将理论模型转化为具体的行动举措。
（一）将提案打造为优质的“战略性资源”。依据资源基础观，高质量的提案是稀缺且有价值的战略资源。实施路径的首要任务，就是从源头提升提案的资源禀赋。
1.建立战略性选题引导机制。每年教代会前，聚焦结合学校事业发展规划、年度工作要点、党委重大决策部署以及师生关切的急难愁盼问题，由提案工作委员会会同相关职能部门发布 《年度提案选题指南》，设立“重点选题”与“一般选题”，确保提案与学校发展同频共振。举办提案选题座谈会，邀请校领导、相关职能部门负责人解读学校战略意图和改革难点，将提案的战略性与精准性前置。
2.构建建设性能力提升体系。加强对提案代表的提案能力培训。培训内容不限于提案制度，可以侧重于调查研究方法、数据收集与分析、可行性论证及公文撰写规范，确保提案有问题、有分析、有建议，且具有可操作性。编制《优秀案例集》《提案撰写常见问题手册》等，以正反案例直观展示建设性标准。
3.打造精准性数据支持平台。依托学校数据中枢，为提案代表提供相关校级数据查询服务。如，可以支持代表查询教学楼利用率、体育设施使用率等宏观数据，使其问题研判更精准，提案更具说服力。在提案管理系统中嵌入“数据支持”申请模块，经审核后，由信息化建设与管理等相关部门提供可公开的数据信息。
（二）以流程再造确保“PDCA”高效落地。依据流程管理理论，将提案办理无缝嵌入治理“计划－执行－检查－行动”循环，才能实现从“办理提案”到“优化治理”的跃升。
1.紧盯精细分类。推行提案分级分类办理工作机制。依据提案的战略性、复杂性和影响范围，划分为重大战略提案、部门协同提案和常规改进提案。重大战略提案提交党委常委会或校长办公会审议，纳入学校年度重点工作，由校领导领办。部门协同提案涉及多个部门的，明确主办部门与协办部门，建立联席会议制度，由学校办公室统筹协调。常规改进提案由职能部门在规定时限内直接办理。
2.严格办理执行。开发提案线上办理系统，实现提案的自动分流、办理时限预警、过程全程留痕。明确要求承办单位在答复中明确“采纳、部分采纳、暂不采纳”及其详细理由，并附上具体实施计划、责任人与时间表。
3.强化督查反馈。建立提案办理行政督办和民主督办“双督办”机制。行政督办由学校办公室、巡察办等部门负责，对办理进度、承诺事项的落实情况进行台账管理、定期通报、销号处理。民主督办由提案工作委员会组织提案代表，通过实地考察、满意度测评等方式，对办理结果的实际成效进行“回头看”。对已采纳的提案，纳入下一年度提案工作报告，说明措施落地后的成效、问题及后续改进计划，形成真正的管理闭环。
（三）在沟通协作中实现“同题共答”。依据沟通行动理论，提案工作的最高境界是构建一个基于理性与共识的“理想沟通情境”，从而夯实学校发展的信任基础。
1.搭建共识型协商对话平台。革新“文来文往”的办理模式，推行“面对面”沟通协商机制。要求承办单位在正式答复前，与提案代表进行至少一次面对面沟通，充分阐释政策背景，共同探讨解决方案。定期举办 “提案协商议事会”“提案面对面”等活动，针对焦点提案，邀请校领导、职能部门、提案代表和利益相关师生公开讨论。
2.推行透明化数据信息公开。除涉密内容外，及时公开提案内容、办理过程、答复意见、落实情况、满意度评价等内容。通过提案管理系统、校园网、信息公开栏等渠道，接受全体师生监督。发布年度提案工作报告，全面总结年度提案征集、办理、转化、存在问题及下一年度改进计划，彰显学校对师生民主参与的尊重与负责。
3.培育参与式校园治理文化。将提案工作从代表履职拓展为教职工全员参与的民主实践。设立“提案金点子”征集通道，培育评选优秀提案，对产生重大积极影响的提案，进行表彰和宣传报道，树立“优秀提案是宝贵财富”“认真办理是尽职尽责”的鲜明价值导向，营造“爱校荣校、建言献策”的浓厚氛围。
结论
通过“优质资源－高效执行－强化协作”三位一体的实施路径，高校能够系统地将“质量－效能”协同的理论框架转化为生动的治理实践。该路径使提案从分散的“个体智慧”汇聚为优质的战略性资源，通过精细化流程高效转化为治理行动，最终在理性沟通交往中，加强合作交流，从而真正实现提案质量与学校治理效能的双轮驱动、协同攀升，使教职工的“金点子”真正成为推动学校高质量发展的“金钥匙”，为高校治理体系和治理能力现代化注入源源不断的内生动力。
参考文献：
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2.顾承瑶.新时期高校教代会提案工作质量提升路径[J].中国多媒体与网络教学学报,2022(03）：103-104.
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4.刘建武，付增梅，周静敏.高校教代会提案工作研究——基于北京师范大学教代会提案工作的实践[J].中国劳动关系学院学报，2021,35(02）：104.
5.张璐，王岩，苏敬勤，长青，张强.资源基础理论：发展脉络、知识框架与展望[J].南开管理评论，2023（4）：246-256.
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